Por Andrés Niembro[1]
Si bien la federalización se ha instalado y popularizado en la última década en el debate público sobre las políticas científico-tecnológicas en el país (por ejemplo, en abril asistimos al lanzamiento de los Programas Federales Construir Ciencia y Equipar Ciencia), los usos de este término pueden ser en ocasiones difusos, haciendo referencia a cuestiones que, aunque están relacionadas, apuntan a diferentes objetivos de política.
Los dos usos del término federalización que queremos distinguir (y que hemos destacado en trabajos previos[2]) parten del reconocimiento de diferentes problemas o limitaciones estructurales que atraviesan al sistema argentino de ciencia y tecnología, y que se manifiestan a su vez en desigualdades de distinta naturaleza. La primera de estas desigualdades se observa en la inequitativa o asimétrica distribución territorial de los recursos, inversiones y fondos públicos, lo cual se traduce puntualmente en una fuerte concentración en la zona central del país. Como suele señalar el Ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación, Daniel Filmus, “tenemos al 85% de las y los investigadores y los fondos concentrados en cuatro provincias, no hay en otra área un nivel de concentración tan alto”[3].
Distribución inequitativa
Aunque la ciudad y provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe también concentran alrededor del 60% de la población nacional y del 70% de la generación de riqueza o producto bruto interno (PBI), puede apreciarse que hay una brecha de entre 15 y 25 puntos porcentuales respecto a su participación en las inversiones y recursos públicos de CTI. Dejando de lado a las tres provincias que siguen en importancia relativa (Mendoza, Tucumán y Río Negro), las restantes 17 provincias dan cuenta de menos del 10% de la CTI, pero representan el 30% de la población y más del 20% del PBI. Es decir, el grado de concentración de los fondos y recursos de CTI no sigue o reproduce las desigualdades que se observan en otras dimensiones, sino que las exacerba.
Centralización
La segunda desigualdad a destacar se da en el alto grado de “centralización” de la concepción de políticas, el diseño y la administración de los instrumentos y fondos públicos de CTI por parte de organismos centrales, es decir, dependientes del Estado Nacional (MINCYT, CONICET, Agencia I+D+i, etc.). En cambio, los Estados Provinciales pueden y suelen realizar un aporte marginal a la inversión en ciencia y tecnología frente a otras prioridades presupuestarias de las provincias, como la educación y la salud pública, descentralizadas en las últimas décadas del siglo pasado. En un trabajo previo[4] mostramos que el reparto de competencias, funciones y responsabilidades entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales no es tan desigual en otras dimensiones sociales y económicas del desarrollo argentino como lo es en el área de CTI. Este nivel de centralización puede llevar a que los objetivos, características y requisitos de los distintos instrumentos de política no se ajusten a las prioridades, necesidades y (desiguales) condiciones de las diferentes regiones del país.
En este marco, las distintas iniciativas que se adoptan para la reducción de estas dos desigualdades apuntan a: la des-concentración de los recursos e inversiones públicas; o la des-centralización de la gestión o gobernanza de las políticas de ciencia y tecnología. Si bien la noción de federalización como desconcentración suele ser la más común en los discursos y manifestaciones de funcionarios y actores del área, como así también en la mayoría de las iniciativas o programas “federales”, en los últimos años podemos identificar algunos documentos públicos o leyes que reconocen los dos usos mencionados, como por ejemplo: los dos incisos del Artículo 8 (sobre federalización) de la Ley 27.614/2021 de financiamiento del sistema nacional de CTI; el documento preliminar (año 2020) del Plan Nacional de CTI 2030; o informes sobre iniciativas de federalización del CONICET (Actas de Directorio 561 y 562 de 2021).
“El reparto de competencias, funciones y responsabilidades entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales no es tan desigual en otras dimensiones sociales y económicas del desarrollo argentino como lo es en el área de CTI“
Andrés Niembro
Iniciativas nuevas pero por los mismos canales
Aunque estos dos usos o alcances diferentes de la federalización de la ciencia y la tecnología están relacionados, y podríamos pensar que se trata de “dos caras de la misma moneda”, esto no implica necesariamente que las políticas de federalización aborden ambos aspectos. Es muy común encontrar iniciativas de desconcentración, que buscan modificar la forma de reparto de los recursos o fondos para reducir las asimetrías territoriales, pero que pueden no significar grandes cambios en la institucionalidad o gobernanza centralizada de dichas políticas. Los Programas Federales Construir Ciencia y Equipar Ciencia pueden tomarse como un ejemplo de esto, ya que la gestión de los mismos recae, centralmente, en el MINCYT.
Por otro lado, también podría ocurrir un escenario de descentralización del manejo de ciertos instrumentos y recursos pero sin una correspondiente redistribución y reducción de las asimetrías. Por ejemplo, si la distribución entre los sistemas provinciales del 20% del incremento anual en el presupuesto nacional que surja año a año de la aplicación de la Ley 27.614/2021 (la Ley de Financiamiento del Sistema de Ciencia y Tecnología, aprobada en febrero de 2021), no altera en gran medida el status quo, es decir, la proporción de los recursos de Nación que actualmente recibe (o se materializan en) cada provincia.
CyT, en la arena de la política
Es necesario tener presente que toda política de redistribución, tanto de recursos como del diseño o administración de dichos fondos, en pos de la reducción de las diferentes desigualdades mencionadas, implica naturalmente pujas de poder y conflictos distributivos por el acceso a esos recursos o al manejo de las políticas y el presupuesto público. En los últimos años la federalización de la ciencia y la tecnología se ha consolidado en las manifestaciones públicas en Argentina como un objetivo deseable (está “bien visto” que los distintos actores así lo contemplen) y, si bien la idea de la desconcentración suele ser predominante, se han desplegado algunas iniciativas que reconocen los dos alcances diferentes del término.
¿La centralización y la concentración son un problema?
No obstante, hasta qué punto la concentración o la centralización son consideradas un problema profundo que es necesario atacar activa y consistentemente desde raíz depende del balance de fuerzas entre grupos y, sobre todo, de que quienes hoy detentan los mayores beneficios y poder (a partir de aquella concentración y centralización) estén dispuestos a ceder, al menos un poco, de dicha participación o posición. Los conflictos y pujas inherentes a la federalización, aunque a veces no tan visibilizados, han impregnado a las distintas iniciativas de desconcentración y descentralización de avances, retrocesos y cuentas pendientes. No es casual (y a la vez resulta revelador) que el propio Ministro Filmus haya reconocido, durante una visita a Santiago del Estero en abril, que “Cuando uno toma una decisión política que rompe la inercia, lo que hace es desafiar intereses que ya están. Cuando alguien dice voy a federalizar, lo que está haciendo es atentar contra los que siempre concentraron los recursos en los mismos lugares”[5].
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[1] Investigador-Docente del Instituto de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo (CITECDE) de la Universidad Nacional de Río Negro, Sede Andina.
[2] Niembro, A. (2020). ¿Qué significa la federalización de la ciencia y tecnología en Argentina? Revista Ciencia, Tecnología y Política, Vol. 3, No. 4, pp. 43-53. Disponible en: https://revistas.unlp.edu.ar/CTyP/article/view/e036/8714;
Niembro, A. (2020). Aportes para la discusión sobre la federalización de la ciencia y la tecnología en Argentina: ¿qué es? y ¿qué tipo de políticas implica?. Documento de Trabajo UNRN – Abril 2020. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/340487589
[4] Niembro, A., Dondo, M. y Civitaresi, H.M. (2016). La manifestación territorial de las desigualdades socioeconómicas en Argentina: del diagnóstico a las políticas públicas. Revista Población & Sociedad, Vol. 23, No. 1, pp. 79-123. Disponible en: https://cerac.unlpam.edu.ar/index.php/pys/article/view/2889
